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重大突发事件情景构建理论框架与技术路线
国家安全生产应急救援指挥中心网站 2016/03/15 稿件来源:国家安全生产应急救援指挥中心
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一、情景构建的沿革与发展

9.11”事件和卡特里娜飓风之后,美国国土安全部门认识到,针对“极易造成大规模人员伤亡、大规模财产损失以及严重社会影响”的重大灾难性威胁开展准备是国家应急准备体系的核心。为了说明各类重大灾难事件的潜在影响范围、严重程度及复杂性,美国国土安全委员会牵头开发了国家应急规划情景(由15个情景组成),以此为目标指导美国联邦层面的应急准备工作。几乎在同一时期,欧洲的一些国家也开展了针对重大灾害的应急准备工作,例如德国在2004年开始,围绕“重大突发事件情景”持续性地开展了跨州演练工作。在国家层面,以“重大突发事件情景”引导的应急准备工作已经成为西方国家开展应急准备的标准化方法和抓手性策略。

2003年抗击非典以来,我国政府做出了全面加强应急管理工作的重大决策,以“一案三制”为核心内容的应急体系建设取得重大成就。十年来,我国大灾多发、多灾并发,虽然战胜了一系列重大挑战,但是在应对历次重大突发事件的过程中,仍然暴露出应对巨灾的应急准备工作不足。应急准备需要“目标”的引导和支持,而重大突发事件情景作为风险“实例”,可以作为应急准备的具体目标。“十一五”期间,我国一些科研单位就已经开始关注重大突发事件情景构建的理论探索;2012年年底,笔者所在课题组配合北京市应急办在国内率先开展了巨灾情景构建工作,探索归纳了地方政府层面开展情景构建的标准化模式;20135月,课题组配合国家安全生产应急救援指挥中心、中石油、中石化、中海油、天津市安监局开展了石化行业的重大突发事件情景构建研究,逐步探索出了行业重大突发事件情景构建理论体系。本文将基于理论研究与实践探索对适用于我国的重大突发事件情景构建理论框架与技术路线进行分析。

二、重大突发事件情景构建概念剖析

情景构建中的“情景”不是某典型案例的片段或整体的再现,而是无数同类事件和预期风险的系统整合,是基于真实背景对某一类突发事件的普遍规律进行全过程、全方位、全景式的系统描述。“情景”的意义不是尝试去预测某类突发事件发生的时间与地点,而是尝试以“点”带面、抓“大”带小,引导开展应急准备工作的工具。理想化的“情景”应该具备最广泛的风险和任务,表征一个地区(或行业)的主要战略威胁。

情景构建是结合大量历史案例研究、工程技术模拟对某类突发事件进行全景式描述(包括诱发条件、破坏强度、波及范围、复杂程度及严重后果等),并依此开展应急任务梳理和应急能力评估,从而完善应急预案、指导应急演练,最终实现应急准备能力的提升。因此,情景构建是“底线思维”在应急管理领域的实现与应用,“从最坏处准备,争取最好的结果”。

情景构建与企业战略研究中的“情景分析”都是以预期事件为研究对象,但是应用领域和技术路线又不尽相同。情景分析法又称前景描述法,是假定某种现象或某种趋势将持续到未来的前提下,对预测对象可能出现的情况或引起的后果作出预测的方法,因此情景分析是一种定性预测方法;情景构建是一种应急准备策略,通过对预期战略风险的实例化研究,实现对风险的深入剖析,对既有应急体系开展“压力测试”,进而优化应对策略,完善预案,强化准备。

在传统应急管理中,实战演练之前往往开展情景设计,常规情景设计与重大突发事件情景构建无论在研究体量、研究目的,还是研究意义都存在着一定的差异,如表1所示。

三、情景构建技术路线框架

情景构建是一个地区(或行业)的战略风险管理工具,在地区(或行业)的重大突发事件风险研判基础上,可以确定地区(或行业)情景清单并且对每项典型风险开展情景构建,对典型风险进行实例化表征;在情景构建结束后,一系列情景可以引导地区(或行业)有的放矢开展应急准备行动,指导应急能力的提升;伴随着风险环境的变化、应急能力的提高,在风险研判基础上,可以将情景清单进行动态调整、或者对某项(不符合当下风险的)情景进行修订。如此,可以形成一个以“情景构建”为载体的应急准备循环,如图1所示。

重大突发事件情景构建是理论与实践的衔接,该项工作必须由科研部门和实践综合管理部门的密切配合,按照情景任务能力的逻辑主线依次展开,才能完成情景构建研究,具体工作路线如图2所示。

(一)全过程、多角度的情景分析。经典的应急管理理论,将应急管理过程划分为四个阶段:预防、准备、响应和恢复。近十年应急管理学界逐步认识到应急准备的重要性,将其从单纯一个过程环节提升为“支撑应急全过程”的基础性行动,进而有了“广义应急准备”和“狭义应急准备”两个不同的概念,如图3所示。

“重大突发事件情景”作为广义应急准备的引导目标与支撑性工具,实际也是面向重大突发事件全过程的,包含情景事件的孕育阶段、发展演化阶段、事件恢复阶段。

应急管理是一门交叉学科,可能涉及管理、工程、社会、心理、环境、地理等一系列学科。因而在开展重大突发事件情景构建时,需要符合应急管理学的研究特点,即围绕情景事件,从多学科角度切入,全面系统展现情景事件的演化规律和特点。

重大突发事件本身是一个复杂系统。当尝试通过“情景构建”来表征重大突发事件的规律特点时,按照社会物理学理论,需要对一系列社会变量进行描述,决定重大突发事件情景的变量包含:长变量(与民族、文化、宗教相关的变量)、中变量(与地理、规划、经济、社会相关的变量)、短变量(与信息、气候、环境、交通等相关的变量)、随机变量(与心理、行为以及未知因素相关的变量)(见图4)。为确保重大突发事件情景能够准确地代表不断演化的国家风险(或者地区风险),情景构建过程中,需将上面所述的长变量与中变量设置为情景恒定要素,当这两类变量发生变动时,需要及时修订情景;此外,关于短变量,应该基于“底线思维”,设置可能导致事件往最坏方向发展的变量,这样可以有效保证与情景所匹配的目标能力具备“冗余”。而随机变量,对于情景构建来说不具备较大价值,不应该在情景中描述。

(二)全业务、多环节的任务梳理。情景分析完毕后,需要梳理应对“情景”的任务清单。为实现多个情景任务清单的归纳性研究,有必要设计统一、标准的任务清单框架作为任务梳理的标准化工具。美国国土安全部曾经发布了《通用任务列表(UTL)》,UTL提供了以国家应急规划情景为代表的重大事件的预防、保护、响应和恢复所需的任务清单,其中大多数任务都是通用的。UTL可作为一个共同的语言和参考系统,用于描述应急行动的各种任务,让来自全国各地的人员在必要时可以有效地协作和交流。

笔者所在课题组参考美国UTL的格式,对我国多灾种的应对任务进行了分析,提出了符合我国体制机制特点的突发事件应对通用任务框架,该框架包含5类任务领域、17类一级任务、64类二级任务(如图5所示)。该任务框架是面向全灾种、全过程的任务框架,无论哪种类型的突发事件情景,均可在该框架的引导下开展任务梳理。

该任务框架是动态、开放、可扩展的工具,伴随着重大突发事件情景构建的逐渐推广,该框架中的任务可能会被修正、合并、拆解,甚至删除,而最终完善的任务框架将会成为指导我国应急准备工作的标准化工具。

基于情景应对的任务清单逐步清晰以后,可以通过业务部门的座谈分析,明确各项任务的归属,得出表2所示的任务归属列表(R表示负责、S表示支持)。实践表明,该项工作将会有效查漏补缺,优化既有应急机制,弥补体制上的条块分割与碎片化问题。

(三)基于“情景对照”的能力评估。“应急能力”的定量评估在国内外都是一个复杂的课题,目前国内基本采用指标体系与权重赋值评估法,但是认可度有限,很难取得突破。

情景构建为能力评估提供了一个新的评估视角——面向情景需求的能力评估(也称为基于情景对照的能力评估)。将各项任务分解为逐项能力要素,包括:预案、演练、队伍规模、资源装备,可以逐一对照分析评估。例如某情景事件中包含如下任务:需要在早高峰期间对某地下空间的500名伤员开展救助。首先搜寻相关预案,召集任务相关部门召开桌面推演,大家共同研讨如下问题:“救助500名伤员需要消防特勤队员多少人次?既有队伍规模是多少人次?”、“对500名伤员开展救助的有效时间是多少?消防特勤队员早高峰期间赶赴事故现场的时间是多少?”、“大规模的救助装备需求是多少?既有装备储备总量是多少,分布在哪里,如何调集?”,对上述问题的研讨分析实际就已经开展了针对该项任务的能力评估。

在北京市巨灾情景构建原型案例研发过程中,曾经就情景应对提出了51项任务(包含165个能力要素),调研了相关预案体系、相关演练评估报告、开展了对照评估。评估了北京市应急管理体系应对所构建情景的能力现状,主要存在着以下几类问题:。预案体系中的某项功能任务缺失;。不同预案中的功能任务(执行主体、执行程序……)冲突;。任务不具备操作性——执行主体缺失;。任务不具备操作性——执行程序缺失;。任务不具备操作性——支撑任务的装备资源缺失;通过上述评估,可以获取每一项任务的执行能力现状,识别现有应急体系应对情景事件的诸多脆弱性环节,在真实事件发生之前通过预案体系修订、加强针对性演练、购置缺失性装备资源,弥补既有脆弱点,提升针对情景事件的应急处置能力。

四、情景构建应用前景分析

情景为全面的应急准备工作提供了清晰、确切的方向和目标。应用共享的一套情景组,可以使应急管理相关方的目标更加一致,思想更为统一,行动更加协调,使应急准备活动做到“有的放矢”,从实务操作层面来讲,情景构建可以对预案(体系)进行有效管理、对演练规划进行有序部署、对应急体系建设规划提供支撑。

(一)情景构建是预案管理的重要方法。情景构建是开展预案管理的重要方法,在预案编修和预案体系优化等环节都可以发挥重要作用。

首先,情景构建刻画表征了风险,对应急任务进行梳理,对完成各项任务的能力开展评估,为相关预案的编制和评估奠定了良好基础,有助于解决现有预案的针对性不强、操作性不够等问题。

其次,情景构建过程是对预案体系进行梳理和优化的过程,围绕“情景”的应对,存在着一套预案体系(可能是多层面的预案体系,包括总体预案、专项预案、部门预案,甚至包含基层部门的标准操作程序),这类预案体系超脱于传统预案体系的地区属性和行业属性,是以“事件”为核心的预案体系,该预案体系的系统性、功能性及衔接优劣都可以在情景构建过程中得到评估。

(二)情景构建可以为应急演练工作提供指导和支撑。情景构建可以作为应急演练规划的引导性工作。情景构建的过程和结果都对演练或者演练规划给予了技术支撑和结构化安排。

情景构建过程中,在很多环节需要多部门、多层级针对特定场景下的具体问题开展研讨与推演,研讨和推演过程涉及到对风险的认知、对自身应对能力的评估、对不同部门配合的建议等等,这种形式的桌面演练在我国各层级的应急管理工作中都具有重要的实践价值。

情景构建的成果可以为一个地区、一个行业的应急演练规划提供技术支撑,“情景”凝练集成了应急响应的主要活动,为各类应急培训演练开发出一个共同的指导基础,例如情景构建获得的“任务清单”可以转变为应急演练科目,在情景构建中发现的应对能力不足的任务可以给予优先安排和部署。

此外,“情景”可以为桌面推演和实战演练提供科学可信的背景,也为演练提供了一致性的目标和要求,促使地区(行业、部门)逐渐形成应对复杂突发事件的综合能力。

(三)情景构建可以助力应急体系建设规划。应急体系建设规划是推进应急体系建设、提升应急准备能力的抓手性工具。编制应急体系建设规划需要针对规划范围开展两项基础性工作:对突发事件的现状与发展趋势进行分析研究;对突发事件应急资源的现状及需求进行分析研究。情景构建可以有效完成上述两项工作,首先地区(或行业)“情景组”的确定实际是对突发事件现状和发展趋势研究的结果,此外情景要素科学表述了典型突发事件的演化规律与特点;此外,情景构建还针对各类典型突发事件的应急准备能力(含资源、队伍、预案)开展了评估,在针对多项情景开展情景构建后,可以通过统计分析来发现共性的能力缺失,这样成为了应急体系建设规划的重点建设方向。

作者简介

王永明,博士,国家行政学院应急管理教研部教师。

本文转载自《中国应急管理》2015年第8

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